El análisis sistémico de la política: David Easton ¹

1. Presentación

David Easton es uno de los más importantes representantes de la teoría de sistemas aplicada a la política y forma parte de una corriente que se planteaba la unificación de la ciencia y el análisis científico como respuesta a la tendencia de separar rígidamente las disciplinas sociales con la consecuente reducción de la comunicación entre varios campos de la investigación, lo que conducía a una duplicación de esfuerzos, así como a la práctica de ocuparse de fenómenos específicos y estudios detallados excluyendo consideraciones teóricas abstractas y generales, lo que genera una incapacidad para integrar debidamente el conocimiento adquirido en otras disciplinas. Sus trabajos más importantes —cuyo contenido describimos a continuación— fueron publicados a mediados de los años cincuenta y desde entonces se convirtieron en una referencia obligada para las distintas orientaciones analíticas de la ciencia política contemporánea.

2. Necesidad de una teoría sistemática

Según Easton la ciencia política puede ser entendida como «teoría de los valores» y como «teoría causal»; él se ocupa centralmente de esta última. La teoría causal trata de demostrar la relación que existe entre los hechos políticos y es un índice que revela la etapa de desarrollo de cualquier ciencia, social o física, hacia su meta de obtener conocimientos dignos de confianza. El uso estricto del término «hecho» está determinado por el interés básico del observador; la selección se hace a la luz de un marco de referencia que fija el orden y la importancia de los hechos. Así, un hecho es un orden particular de la realidad, en términos de un interés teórico, por lo que el grado en que un «hecho» o «evento» en particular puede ser comprendido depende de su posición en un plano general de la política.

La reunión de datos a través de técnicas aceptables no proporciona, por sí sola, conocimientos adecuados. El conocimiento se vuelve crítico y digno de confianza a medida que aumenta su generalidad y su organización, internamente consistente, cuando toma la forma de declaraciones sistemáticas generalizadas que pueden aplicarse a numerosos casos particulares. Toda descripción de una uniformidad es un intento de declarar en forma de proposición la supuesta relación entre dos o más factores variables. Tal proposición es hipotética en el sentido ordinario de la ciencia. Toda generalización es, en este sentido, una teoría: una declaración sobre una relación que solo es probablemente cierta.

Se pueden distinguir tres tipos de declaración teórica en términos de su alcance: a) generalizaciones singulares: uniformidades observadas entre dos factores variables, aislados y fáciles de identificar (no son propiamente teorías); b) teoría sintética o de medida angosta: conjunto desorganizado de generalizaciones singulares condensado en un conjunto de proposiciones interrelacionadas (p. ej.: «ley del hierro» de la oligarquía en R. Michels); c) teoría de medida grande o teoría sistemática: marco de referencia conceptual que da forma a toda una disciplina.

Easton se plantea formular un marco de referencia conceptual para la investigación, por lo cual requiere de precisar: 1) los conceptos básicos que se necesitan para orientar la investigación hacia la política, distinguiéndola bien de otros campos; 2) las categorías de datos que deben ser tomados en consideración en cualquier tipo de investigación; 3) el papel que los juicios de valores tienen en la formulación de la teoría.

El marco de referencia conceptual es equiparable a un cedazo (red separadora), un sextante, una regla de medir, y constituye un modelo teórico o cuerpo de teorías y suposiciones (sistemas de buenas y bien fundadas hipótesis) que orientan la investigación empírica para la identificación, selección y relación de los factores variables específicos a los que se enfrenta una disciplina, y se distingue de la teoría sintética en que su alcance es más amplio y que en su estado más refinado (física y economía), es deductiva. Empieza con unos cuantos postulados de referencia empírica y de ellos deduce una serie de generalizaciones más estrechas. De éstas, a su vez, surgen generalizaciones singulares capaces de ser sometidas a prueba empírica.

Siguiendo a T. Parsons, Easton se pregunta si el estudio de la política constituye un campo teórico bien definido como la economía y la psicología, o si la teoría política, en un sentido científico, no ético ni normativo, debe considerarse como un elemento fundamental de la teoría de los sistemas sociales, como un campo de aplicación de la teoría general de las instituciones sociales, aunque lo bastante diferente para ser tratado como disciplina independiente. Así, la noción de sistema político es un instrumento analítico destinado a identificar los aspectos, integralmente relacionados, de la actividad social concreta que puede llamarse política.

La ciencia política como teoría de los valores es para Easton teoría aplicada o, propiamente, ciencia aplicada: proposiciones de reforma. Las preguntas del enfoque reformador son: ¿cómo podrían ser mejoradas las instituciones y qué tipo de arreglos contribuirán a producir el tipo de resultados que a mí me interesan? Mientras que el enfoque de la teoría causal o conceptual se pregunta: ¿cómo funcionan las instituciones y qué tipo de teoría o conjunto de hipótesis relacionadas puedo formular para que me sirva de guía en la selección de datos importantes? Esto precisa el sentido político tanto de las preguntas iniciales, éticas (¿cuál es la naturaleza de una vida recta, y qué clase de metas deben perseguir los hombres?, ¿qué pasos debe seguir la sociedad para convertirlas en realidad, como declaración autorizada de la política aplicada?), como de las preguntas orientadoras, analíticas (¿cuáles son las medidas de política práctica que realmente ha adoptado una sociedad, a través de sus autoridades?, ¿cómo se determinan y cómo se llevan a cabo?).

Los elementos de la actividad política, como son las organizaciones gubernamentales, los grupos de presión, la votación, los partidos y otros elementos sociales relacionados con ellos como las clases, las agrupaciones regionales, etcétera, son parte de todo el proceso social y, por lo tanto, son parte de otros sistemas analíticos además del político. Sin embargo revelan una importancia política que va más allá de lo que es puramente casual o accidental. La búsqueda de relaciones recurrentes sugiere que los elementos de la vida política tienen cierta relación determinada. La tarea de la investigación es descubrir cuáles son, para poder considerarlos como un subsistema que puede ser temporalmente examinado con éxito, en forma separada de todo el sistema social. El instrumento analítico o mental para este objeto es el sistema teórico (o teoría sistemática), que consiste en: a) un conjunto de conceptos que corresponden a los factores variables de la política que son de importancia; b) las declaraciones sobre las relaciones que hay entre estos conceptos. ²

3. La orientación de la investigación política: poder, valores, autoridad

Diversos autores establecen al Estado como orientador del sentido de la ciencia política. Sin embargo, si se define a la ciencia política como el estudio del Estado, ¿qué pasa con aquellas comunidades en las que el Estado no ha hecho todavía su aparición? Históricamente, en sus orígenes, el concepto de Estado fue más símbolo de unidad que instrumento analítico; ofreció un mito que pudo contrarrestar el atractivo emocional de la iglesia y que posteriormente pudo contratacar los mitos del internacionalismo y de las unidades nacionales subalternas y en oposición. Según Easton el concepto Estado no nos ofrece un tipo satisfactorio de definición, ya que lo hace por medio de ejemplos específicos de fenómenos políticos (similitud con una clase de objetos, denotación), en lugar de hacerlo describiendo sus propiedades generales (connotación), por esto debe ser sustituido por la noción de sistema político.

El poder no puede ser considerado como el concepto clave ordenador de la disciplina, ya que el poder es solamente uno de los factores variables de importancia. Omite un aspecto igualmente vital de la vida política: su orientación hacia otras metas que no sean el poder mismo. La esencia de la lucha por el poder es un conflicto de voluntad, en el cual cada uno trata de dominar, por la fuerza, por la persuasión, por la tradición o por la ley, sobre las voluntades de los demás. La esencia del acto político del poder es procurar la adaptación de la voluntad de otra persona a la propia voluntad.

Una formulación importante según Easton es la desarrollada por Lasswell, para quien la ciencia política es el estudio de los cambios en la forma y composición de los patrones de valores de la sociedad, tomando en cuenta el problema de la influencia y los influyentes. Los conceptos principales que deben guiar a la investigación política deben ser los valores y el poder, demostrando la interdependencia entre los dos: cómo nuestros valores afectan la distribución del uso del poder y cómo nuestra localización y uso del poder actúa en la distribución de los valores o, como lo expresa el título de su obra «La Política: quién recibe qué, cuándo, cómo» (Politics: Who Gets What, When, How). Para Easton el intento único de Lasswell de describir la ciencia política como el estudio de la distribución de valores tampoco es satisfactorio, porque describe toda la ciencia social, y no la ciencia política solamente y olvida aclarar, como muchos otros teóricos del poder, la distinción entre el poder en general y el poder en un contexto político.

Todas las actividades relacionadas con la formulación y ejecución de las medidas sociales, en lo que ha llegado a llamarse en forma elíptica por la ciencia política, el proceso de hacer y establecer medidas políticas aplicadas a la práctica, constituyen el sistema político. El principio sobre el cual puede decirse que estas actividades están unidas, o el que proporciona un mínimo de relación entre ellas, es el hecho de que todas tienen alguna injerencia sobre la forma en que la sociedad crea y aplica una medida. Es esto en consecuencia lo que debe dar al sistema político una cualidad que lo distinga, por ejemplo, del sistema económico.

Una medida política práctica, ya sea para una sociedad, para una pequeña asociación o para cualquier otro grupo, consiste en una red de decisiones y acciones que distribuye los valores. Cuando actuamos para implantar una decisión, entramos en la segunda fase de una medida política práctica, en su fase efectiva. En ella la decisión está expresada o interpretada en una serie de acciones y de decisiones más limitadas que pueden, en efecto, establecer nuevas medidas políticas prácticas.

La ciencia política se preocupa de todas las formas en que los valores son distribuidos en una sociedad, ya sea que estén formalmente declarados en una ley, o que se encuentren dentro de las consecuencias de una costumbre. La ciencia política se ocupa sólo de la distribución terminante o de las medidas políticas prácticas, por lo que nos encontramos con el concepto de autoridad. Una medida política es terminante cuando el pueblo en quien se intenta aplicar, o que será afectado por ella, considera que debe obedecerla. Usaremos solo la expresión de «medida terminante» para referirnos a aquellas medidas, formales o efectivas que se aceptan como obligatorias. La investigación política trata, ante todo y sobre todo, de comprender la forma en que los valores son distribuidos en forma terminante, no para un grupo dentro de la sociedad, sino para la sociedad entera.

Siguiendo a Weber, Easton afirma que cuando nos preguntamos a qué corresponde la idea del estado en la realidad empírica, nos encontramos con una infinidad de acciones humanas difusas y discretas, tanto activas como pasivas, de relaciones reguladas tanto en el aspecto legal como real, de carácter en parte único y en parte recurrente, todas unidas por una idea, esto es, por la creencia en la validez real o normativa de las reglas y de las relaciones de unos seres humanos con otros basados en la autoridad.

Donde existe una sociedad habrá siempre una distribución de valores que será terminante para todos o la mayor parte de sus miembros, aunque la distribución afecte solo a unos cuantos. La propiedad de un acto social que le da aspecto político es la relación del acto con la distribución perentoria de valores para una sociedad. Cuando trata de comprender todas las actividades sociales que influyen en este tipo de distribución, es que la ciencia política logra su mínimo de homogeneidad y cohesión.

Una condición mínima para la existencia de una sociedad es el establecimiento de algunos mecanismos, por rudimentarios y primitivos que sean, para lograr que la sociedad decida cómo autoriza que los bienes, tanto espirituales como materiales, sean distribuidos, cuando la costumbre no logra establecer y crear otros patrones de distribución. La vida política consiste en aquellas acciones relacionadas con la distribución terminante de valores. Sólo al hacer una inspección más completa se vuelve evidente que el poder es de interés derivativo para la ciencia política. El saber quién tiene el poder y cómo lo usa nos ayuda a comprender cómo son formuladas y ejecutadas las medidas sociales.

El poder es un fenómeno de relaciones, no es una cosa que alguien posea; es una relación en la cual una persona o un grupo puede determinar las acciones de otro, en forma tal que satisfaga los fines del primero. Además —y este es el aspecto que distingue el poder de una gran influencia— la persona o el grupo debe estar capacitado para imponer una sanción si la persona en quien ejerce su influencia no actúa en la forma deseada. El poder, por lo tanto, está presente al grado en que una persona puede controlar, por medio de la sanción, las decisiones y las acciones de otra.

El interés de la ciencia política en el poder se deriva solamente de su preocupación sobre cómo se toman las medidas sociales y sobre cómo se ejecutan. De aquí que su meta final, como ciencia empíricamente orientada, no sea el descubrimiento de una teoría general del poder. Tal teoría sería muy útil para establecer y aprobar las premisas de valores y las premisas reales, en cuanto a las decisiones y acciones de los demás, que influyen en la formulación y ejecución de una medida terminante. Esta habilidad es la esencia de una relación de controles.

Hay una íntima relación entre la norma de valores que se deriva de una distribución perentoria, y la distribución y el uso del poder. La ciencia política es el estudio de la distribución autoritaria de los valores, tal como se realiza bajo la influencia de la distribución y el uso del poder. Cada problema, si tiene importancia para la ciencia política, demostrará una relación, más o menos directa, con el problema del uso y la distribución del poder en la formulación y ejecución de medidas terminantes para una sociedad. Es este el interés que amalgama y atrae los aparentemente diversos y aislados datos sociales hacia un sistema político. ³

4. Equilibrio y proceso

El concepto de equilibrio se presenta regularmente cuando la idea de proceso es la que ocupa el lugar primordial en una investigación empírica. El concepto de equilibrio contiene dos ideas: 1) que todos los elementos o variables en un sistema político son funcionalmente interdependientes; 2) que tienden a actuar y reaccionar unos a otros, hasta un punto en que se logra un estado de estabilidad, aunque sea momentánea.

La primera de estas ideas está claramente fundida con el significado del proceso político: que hay una variedad de elementos que actúan unos hacia los otros para producir los estados variables del sistema político. Los grupos de interés (partidos, legislaturas, públicos importantes, presiones internacionales, y situaciones semejantes) son tipos de actividad política que interactúan para dar forma a la condición y las medidas y normas prácticas de un sistema político: todas las partes del proceso político dependen de todas las demás partes, y colectivamente determinan el estado del sistema político, «en la misma forma en que los cuerpos celestes ayudan a determinar la posición de uno a otro, y la configuración general del universo».

Esta interacción da lugar a la idea de pluralismo, tanto en un sentido ético como en un sentido empírico ligado a la idea del proceso: que la variedad de factores mutuamente dependientes son los que deciden la distribución del poder y determinan su relación con la distribución autorizada de los valores. De aquí la necesidad de un concepto que relacione esta idea de interdependencia con una forma de análisis que permita a los estudios relacionar simultáneamente diversos elementos al estado del sistema político en un momento dado. De esta manera, junto con la idea de proceso, fue fácil para la idea del equilibrio, que era ya familiar a la economía y a la sociología, introducirse también a la investigación política.

La segunda idea implícita en el concepto de equilibrio es que la interdependencia puede comprenderse mejor como un sistema en el que todas las partes que interactúan en él tienden a llegar a un descanso. Debido a que las partes de un sistema varían simultáneamente —esto es, determinan el complejo de relaciones, de una con otra, y de una con todas las demás— se presentará cierta tendencia a que estas relaciones se sostengan mutuamente cuando se enfrenten a cualquier fuerza que trate de alterarlas. Hay siempre una tendencia a mantener el equilibrio dado. Sin esta idea adicional de la conservación del equilibrio, no tendría caso adoptar su concepto, como no fuera como simple sinónimo, más elaborado eso sí, de la idea del proceso.

El intento de convertir el concepto de equilibrio general en un verdadero marco conceptual para la investigación política, como lo es, por ejemplo, para la economía, había producido, para los años sesenta, dos descripciones en la literatura especializada: una de ellas lo define como una condición real que ocurre en algún momento del tiempo; la otra lo describe como una tendencia de proporción o de balance, una potencialidad que nunca llega hasta el punto mismo del equilibrio.

El primer significado implica que las actividades que están relacionadas funcionalmente entre ellas actúan y reaccionan hasta que por fin llegan a una condición dentro de la cual ningún participante se muestra dispuesto a cambiar su posición, en relación con las de los demás. Esta no tiene que ser, necesariamente, una condición de absoluto reposo o falta de movimiento, sino la interacción de los participantes en competencia continua. Según Easton este primer significado, en lugar de considerar al equilibrio general como un modelo teórico, útil en cuanto a simplificar la realidad para propósitos de análisis, más que como una imagen exacta de la realidad, cometió el error natural de considerar al equilibrio como una posible condición para el sistema empírico.

Si el primero sugiere una condición de reposo, el segundo rechaza implícitamente la posibilidad de que el proceso se detenga en un punto de verdadero equilibrio. La idea es de un proceso de «balanceo» el cual nunca llega a obtener el equilibrio completo, aunque hay una tendencia hacia él. Por esto se le ha llamado una tendencia «equilibrante». En la literatura sobre política internacional se señala que no puede lograrse el equilibrio, ni siquiera en el breve plazo, debido a que la tecnología, las poblaciones, los recursos, y otras condiciones semejantes de las que depende el poder de una nación, están siempre en constante flujo y reflujo. Lo más que puede decirse del proceso internacional es que está siempre en constante balanceo y en un proceso de «equilibrismo» más que en un estado de equilibrio.

Hablar de la vida política como un proceso de desequilibrio, sugiere algo más que el cambio o el constante flujo, abre la posibilidad de que lo podamos comparar con una condición hipotética de equilibrio que surge de la construcción de un modelo de cómo debería ser el equilibrio si se permitiera a las tendencias presentes llegar a su completa realización, sin que se presentara algún cambio en las condiciones básicas que determinan el poder de los diversos grupos. En otras palabras, el concepto de equilibrio puede funcionar así como un instrumento heurístico, simplificante, para ayudarnos a comprender el mundo empírico. Creamos en nuestra mente un modelo del resultado normal del proceso en cualquier periodo del tiempo si las tendencias identificadas pudieran seguir su curso, entonces lo comparamos con lo que sucede realmente y tratamos de explicar la diferencia. Esto es esencialmente lo que se ha hecho en el estudio de las relaciones internacionales cuando se describen los procesos de balanceo.

Concretando, la idea del equilibrio sugiere: 1) que los elementos del proceso político tienen una tendencia real a mantenerse unidos porque todos tienen una relación más importante —respecto a cualquier otro conjunto de elementos— con la distribución del poder y la distribución autorizada de valores. Su única dificultad ha sido que el marco de referencia implícito en él exigiría, para rendir frutos, un grado de cuantificación que no se ha obtenido hasta el momento; y 2) que la idea de un equilibrio en movimiento, o sea un mundo en flujo constante tratando de acercarse al equilibrio sin alcanzarlo nunca, mantiene en el frente mismo de la investigación política el problema del cambio social.

De todos los posibles equilibrios hacia los cuales puede tender un sistema político, hay uno que puede llamarse el constitucional. En este estado del sistema, el poder estaría distribuido entre los elementos políticos en un grado aproximado de igualdad. Podríamos decir que solo en este estado del sistema podría prevalecer la libertad política. En este sentido, por lo tanto, el equilibrio constitucional sería un caso especial del equilibrio general. Lo que hace que un sistema constitucional esté en equilibrio, no es la distribución equitativa del poder, sino la tendencia de los elementos del sistema, que interactúan, a establecer algún tipo de ajuste en el cual cada uno lleva al máximo el rendimiento que obtiene de ejercitar el poder que posee.

El equilibrio constitucional contiene la idea de que el equilibrio solo puede alcanzarse en condiciones tales, en que el poder esté esparcido a través del sistema, de tal modo que cada elemento es frenado, o restringido, por los otros elementos. Equilibrio aquí no significa un estado de reposo, sino una condición en que el poder está tan ampliamente esparcido que cada elemento debe entenderse con los otros para poder influir en la aplicación práctica de la política, y en la que el proceso de restricción que cada uno ejerce sobre los demás permite la existencia de la libertad política. En un análisis lógicamente consistente del equilibrio político general, la democracia constitucional sería sólo un tipo particular de equilibrio. En un estado de equilibrio el modelo teórico podría tomar la forma de una democracia, una dictadura, o de cualquier otra variedad del sistema político. ⁴

5. Sistema político y ambiente total

El «análisis sistémico» o la «investigación sistémica» constituye una tendencia de la ciencia contemporánea a someter a examen las interacciones en lugar de aislar los fenómenos en contextos estrechos. El análisis sistémico concibe a la vida política como un conjunto delimitado de interacciones, enclavado en otros sistemas sociales y rodeado por ellos (ambiente), a cuya influencia está constantemente expuesto (tensiones) y que requiere retroalimentarse de sus realizaciones pasadas a fin de que pueda tomar medidas para regular su conducta futura, su adaptación y capacidad para transformar su propia estructura y procesos internos. Esto es lo que Easton entiende por interpretar la vida política como un sistema de conducta adaptativo, autorregulador y autotransformador.

Conceptualizar la vida política como sistema y deslindarla con nitidez de su ambiente, nos permite interpretar la vida política como sistema abierto, y en consecuencia interrogarnos sobre los tipos de intercambios que ese sistema mantiene con su ambiente, el modo en que los miembros del sistema responden a este intercambio y las determinantes de estos procesos dinámicos. Un sistema político no es una combinación de seres humanos escogida para nuestra investigación, sino un conjunto de interacciones aislado de otros tipos de interacciones en los que intervenga el ser humano.

Es necesario diferenciar dos diferentes clases de sistemas: los sistemas de miembros (membership systems) que comprenden a la persona concreta y total como entidad básica, y los sistemas analíticos, referidos solamente a las interacciones abstractas en que participan personas, interacciones que han sido separadas de la trama total de conducta de que forman parte. Un ejemplo puede ser la religión, en la cual los sistemas de miembros serían las organizaciones religiosas, mientras que el sistema analítico sería el sistema de conducta religiosa, independientemente de que tenga lugar en un contexto organizado o en un medio estrictamente religioso.

En sociedades diferenciadas aparecen en el sistema político roles especializados que aparentemente ocupan, si no la totalidad de las interacciones de la persona biológica, por lo menos una parte lo bastante grande como para que una persona sea identificada con el nombre del rol mismo. El término sociedad comprende en este caso la conducta social de un grupo de personas biológicas, concebidas en su totalidad. Un sistema social identifica un aspecto o una parte restringida de las interacciones sociales en que intervienen esas personas biológicas. Estas interacciones representan los diversos roles que desempeñan las personas, de modo tal que las mismas personas biológicas pueden desempeñar roles sociales diferentes. Existen tipos diversos de interacciones: conductas de tipo religioso, económico, fraternal, educacional, político, cultural, etcétera. Esto ha permitido estudiar a cada uno de ellos por separado como sistema.

La razón de que apliquemos el calificativo de «políticas» a ciertas organizaciones, instituciones o roles, reside simplemente en que las consecuencias principales de la conducta de estas unidades se dirigen más bien a la esfera política que a la económica, religiosa u otras. El estudio de la conducta social no abarca en ningún caso la masa total indiferenciada de acciones que realiza una persona biológica. Por definición toda acción, tal como la percibe el estudioso de la ciencia social, debe ser de naturaleza analítica. Al ocuparnos de la conducta política no debemos olvidar las otras clases de conducta, aquellas de las que se hace abstracción, ya que tendrán consecuencias importantes para los aspectos políticos de la conducta total, y que constituyen el ambiente social de un sistema político.

Dar por sobreentendido que entre un sistema político y su ambiente hay algún límite es una idea capital; una vez establecida nos permitirá hablar de los intercambios o transacciones que tienen lugar entre un sistema y su ambiente. Para diferenciar con claridad el sistema político societario de otros sistemas menos inclusivos, Easton llama sistemas parapolíticos a los sistemas políticos internos de grupos y subgrupos, y reserva el concepto de «sistema político» para la vida política de la unidad más inclusiva que analizamos, o sea la sociedad. Desde la perspectiva adoptada por Easton, se hacen asignaciones políticas en toda clase de sistemas empíricos sociales que no son la sociedad misma: familias, grupos de parentesco extenso, empresas comerciales, sindicatos obreros, partidos políticos e iglesias. Cada uno de estos subsistemas sociales comprende un conjunto de actividades que pueden denominarse su sistema político.

Para Easton el ambiente total de un sistema político se forma con los sistemas intrasocietales y los sistemas extrasocietales. Designa como la parte intrasocietal del ambiente a la parte del ambiente social y físico que está fuera de los límites de un sistema político, pero dentro de la misma sociedad: sistema ecológico, biológico, sistemas de personalidad, sistemas sociales: estructura social, sistema cultural, económico, demográfico, otros subsistemas. Los sistemas extrasocietales son los sistemas ecológicos internacionales, sistemas políticos internacionales, sistemas sociales internacionales.

En una sociedad estructuralmente muy diferenciada, las pautas regularizadas de expectativas acerca de cómo actuar en diferentes situaciones constituyen una prueba empírica de la existencia de límites entre sistemas; el grado de diferenciación de los sistemas políticos con respecto a otros sistemas sociales (y la claridad del límite entre ellos) se pone de manifiesto por las siguientes propiedades: a) el grado en que los roles y actividades políticas se distingan de otros roles y actividades o, por el contrario, el grado en que estén insertos todos en estructuras limitadas como la familia y los grupos de parentesco; b) el grado en que los que desempeñan roles políticos formen un grupo aparte de la sociedad y tengan sentido de solidaridad interna y de cohesión; c) el grado en que los roles políticos adopten la forma de jerarquía, discernible de otras jerarquías fundadas en la riqueza, el prestigio y demás criterios no políticos; d) el grado en que los procesos de reclutamiento y los criterios de selección de quienes desempeñen roles políticos difieren de los correspondientes a otros roles. Basándonos en estos indicadores, podemos agrupar a las sociedades en un continuo, según la nitidez de definición y delineación empírica de los límites intersistémicos. ⁵

6. La persistencia con cambio

Llegado a este punto Easton formula las siguientes interrogantes: ¿qué es lo que permite a un sistema conservar algún medio de asignar valores autoritariamente, es decir, perpetuarse?, ¿cómo enfrenta las tensiones que amenazan destruirlo, de modo que aún estando minado hasta un punto crítico por hechos tan fuera de lo común como una guerra civil, una revolución o una derrota militar, logra resurgir un sistema de una u otra índole? ¿cómo funcionan los sistemas políticos?, ¿cómo asignan realmente los valores?, ¿qué fuerzas determinan la índole y resultados de los diversos procesos y estructuras mediante los cuales se establecen y hacen valer las asignaciones autoritarias?

Para el análisis sistémico tienen primacía lógica ciertos problemas básicos referidos a las condiciones en que pueden persistir estos procesos y estructuras asignativas. Ellos constituyen los procesos vitales de todos y cada uno de los sistemas. El análisis sistémico nos orienta hacia los procesos comunes a todos los sistemas políticos que les permiten enfrentar, con éxito vario, las tensiones que amenazan destruir la capacidad de una sociedad para sostener un sistema político, de cualquier especie que fuera. Por tanto es necesario plantearse lo siguiente: ¿cuáles son las fuentes de la tensión?, ¿qué se entiende por «subsistencia»?, ¿qué quiere decir que la tensión amenaza dicha persistencia?, ¿qué conceptos necesitamos para estudiar el modo como la tensión repercute en los sistemas políticos?

Easton distingue dos fuentes generales de la tensión, las internas y las externas. Con relación a las primeras plantea que las relaciones entre los miembros de un sistema tienden a convertirse en el foco de las formas más agudas de antagonismo social. Toda sociedad posee medios diversos para regular o resolver las diferencias de criterio acerca de la distribución y uso de los valores escasos. Pero cuando los miembros no pueden zanjar estas diferencias privadamente, es decir en forma autónoma, o cuando la persecución de un objetivo requiera la movilización de los recursos y energías de todos ellos, se torna inevitable acudir a alguna especie de asignación política. En cuanto a las fuentes externas, considera que la industrialización, y todo lo que ello implica, ha llegado a ser la fuente de cambio más poderosa de los últimos tiempos. El conflicto originado en un sistema político por influencias ambientales suele versar sobre problemas como la clase de sistema, el personal que debe ocupar cargos de autoridad o la orientación política que éste debería seguir. Son cuestiones bastante vitales, pero rara vez está en juego la supervivencia del sistema.

Persistencia no es lo mismo que estado perfectamente estático y por lo tanto no es incompatible con el cambio. En la mayor parte de los casos, incluso en los que tienen lugar en plazos no muy largos, un sistema debe poder cambiar o adaptarse a circunstancias fluctuantes para persistir. No cabe contar con que soslaye todas las perturbaciones. El cambio es a todas luces compatible con la continuidad. Parece posible y necesario decir que un sistema dura si, al mismo tiempo, sufre alteraciones sustanciales y significativas. La noción de persistencia va mucho más allá de la de mantenimiento; se orienta a investigar tanto el cambio como la estabilidad, pues ambos se pueden interpretar como soluciones alternativas para enfrentar la tensión.

Para identificar los hechos o sucesos de un sistema o su ambiente que es de esperar que produzcan, o han producido un cambio en su funcionamiento, podemos reservar el concepto de perturbación. Con él haremos referencia a todas las actividades del ambiente o del interior del sistema que cabe esperar que desplacen a un sistema de su pauta actual de funcionamiento (o que lo desplazan efectivamente), prescindiendo de si tal desplazamiento es o no tensivo para aquél. Las perturbaciones se pueden clasificar como neutrales, benignas o tensivas según el grado en que afecten las oportunidades de subsistencia de alguna clase de sistema político, o de todos ellos. Easton se ocupa sobre todo de las perturbaciones que amenazan con impedir que un sistema funcione, y que pueden calificarse de tensivas. Amenaza o peligro son las palabras claves, ya que la perturbación es más bien una amenaza que un hecho consumado: impone una tensión al sistema sin destruirlo.

Clasificando los sistemas políticos en democráticos, autoritarios, totalitarios, tradicionales o modernizantes, atribuimos a cada clase de sistema modos característicos de funcionamiento; la diferencia entre uno y otro puede presuntamente identificarse mediante los tipos de relaciones o pautas de interacción (libertad de expresión y asociación y participación popular, grado de concentración del poder, etcétera) que juzguemos como propiedades centrales del sistema. Easton llama variables esenciales a estas diferencias, cualquiera que sea su carácter (los rasgos que permiten a un sistema funcionar de modo característico y que, en consecuencia lo distingue fundamentalmente de otros sistemas). La persistencia de un tipo determinado de sistema político requiere algo más que la presencia de variables esenciales. Es necesario que estas operen por encima de cierto nivel. Dicho de otro modo: existe un margen crítico, y si hay perturbaciones que desplacen al sistema más allá de él, cambiará de carácter en su totalidad.

Resumiendo en cuanto al papel de la tensión y los límites críticos de las variables esenciales, Easton afirma que la tensión es la situación que se produce cuando algunas perturbaciones, tanto internas como externas, amenazan con desplazar las variables esenciales de un sistema político más allá de su margen normal y hacia algún límite crítico, impidiendo con ello que el sistema funcione según su modo característico. Ejemplo: si aceptamos la hipótesis de que, entre las condiciones para el funcionamiento de la democracia figuran un nivel alto de alfabetización, la aceptación de la negociación y la transacción en la cultura general, niveles mínimos de productividad económica y el surgimiento de una clase media fuerte, los cambios que estimulen estas condiciones pueden muy bien acrecentar la probabilidad de que las variables esenciales continúen funcionando dentro de su margen normal. Por la misma razón, todo movimiento de estos parámetros en dirección contraria actuará como perturbación sobre el sistema democrático y le impondrá como consecuencia situaciones tensivas. ⁶

7. El modelo insumo-producto

Las perturbaciones o influencias que proceden de la conducta de los sistemas ambientales son tratadas como intercambios o transacciones. El término «intercambio» lo utiliza Parsons para designar una u otra clase de relación benéfica mutua, por ejemplo una transacción o vínculo contractual en que cada una de las partes tiene la impresión de ganar algo. Easton limita el uso a un significado neutral, que indique solo que los hechos de dos o más sistemas tienen efectos recíprocos sobre los sistemas en cuestión y que tales efectos están mutuamente relacionados. Tampoco usa «interacción» por considerar restringida su aplicación a las acciones y reacciones entre roles sociales, y no entre sistemas.

Easton se propone reducir las influencias ambientales principales y significativas a unos pocos indicadores, cuyo examen permita apreciar y seguir en todas sus consecuencias el impacto potencial de los hechos ambientales sobre el sistema, y denomina «productos» del primer sistema a los efectos transmitidos a través de sus límites hacia otro sistema, efectos que serán los «insumos» del segundo sistema, aquel sobre el cual influyen. Por consiguiente, una transacción entre sistemas se considera como un nexo entre ellos en forma de relación insumo-producto. Esto representa, por supuesto, una simplificación excesiva de la realidad y del propio esquema conceptual. Pero la tarea inicial que debe abordar el análisis es eliminar las relaciones accidentales para dejar al descubierto el marco esencial. Estos son los requisitos mínimos para estudiar la vida política como sistema de conducta (macroscópica).

Como instrumento analítico es conveniente considerar dos insumos básicos: demandas y apoyo. Por medio de ellos se pueden encauzar, reflejar y resumir muchos cambios del ambiente, lo cual permite emplearlos como indicadores claves del modo en que los hechos del ambiente afectan el funcionamiento del sistema. Poco importa que consideremos estos insumos internos o externos al sistema político: están en el límite, y sirven de puente entre este último y los demás sistemas intra y extrasocietales. Según las exigencias del análisis podremos ubicarlos dentro o fuera, siempre que permanezcan cerca de la línea fronteriza.

Una demanda es una expresión de opinión en el sentido de que una asignación autorizada en relación con un tema particular debe o debe hacerse por los responsables de la misma. Al principio, antes de ser demanda, se presenta en forma de necesidad, preferencia, esperanza, expectativa, o deseo social, con respecto al cual pensamos que en algún momento convendría la intervención de las autoridades. Solo en ese momento —cuando nuestras necesidades o esperanzas sociales se expresan como propuestas formuladas a las autoridades para que ellas decidan o actúen— es posible llamarlas demandas políticas.

Las demandas pasan por un largo proceso de conversión antes de llegar a la etapa del producto en un sistema político, lo que reduce la gran masa de demandas iniciales y las formula en formas que permitan al sistema político ocuparse de ellas eficientemente. El ciclo de un sistema político se inicia aún antes de que se articulen las demandas con una masa de deseos conscientes pero indiferenciados, y luego procede a la articulación de las demandas identificables a la formulación de temas específicos, y de allí a la producción de decisiones obligatorias. Este proceso de conversión es también un procedimiento de selección. Aun cuando se articulen muchas demandas, solo un número restringido de ellas puede llegar a la etapa del producto, mientras que muchas otras son abandonadas en algún momento de los procesos de conversión.

Por su estatus social general, algunos individuos y grupos están más capacitados para articular una posición política; las personas que desempeñen estos roles en la estructura social y política controlarán en importante medida la cantidad de demandas presentadas al sistema. Por esta razón podemos llamarlas reguladores estructurales del volumen de las demandas; son los sujetos que impiden la entrada a los canales de admisión de un sistema (en las sociedades modernas: grupos de interés, partidos, líderes de la opinión pública, o medios masivos de comunicación; en las sociedades tradicionales: notables, aristócratas, jefes militares). La reducción del volumen y diversidad de las demandas se puede realizar mediante la combinación de dos o más en una sola. En las sociedades modernas la proliferación de estructuras políticas significa que se cuenta con muchos más medios o canales para comunicar y atender las demandas.

Hay cuatro grandes tipos de mecanismos reguladores que utilizan comúnmente los sistemas políticos para superar las dificultades relativas a la conversión de los deseos y la tensión de la demanda: 1) portería, que debe regular el flujo de los deseos que entran al sistema y se convierten en demandas articuladas. Todos los sistemas políticos desarrollan papeles de portería y reglas de operación que deben seguir los porteros; 2) normas socioculturales, que establecen criterios importantes de lo que es apropiado para la articulación de las demandas políticas, aunque usualmente lo hacen de facto y en forma tácita; 3) canales de comunicación. Aquí las principales posibilidades incluyen la toma de medidas tendientes a aumentar el número y las capacidades de los canales relevantes; 4) procesos reductores durante la fase de conversión del ciclo político.

El apoyo se refiere a las restantes transacciones de insumos entre un sistema y su ambiente, tras de haber restado las demandas. Easton diferencia entre el apoyo dirigido a cada uno de tres objetos políticos diferentes que integran todos los sistemas políticos: 1) la comunidad política, que se compone de los miembros del sistema «vista como un grupo de personas enlazadas por una división política del trabajo»; 2) los valores del régimen o básicos, la estructura y las normas políticas; y 3) las autoridades políticas que detentan el poder en un momento dado. Al igual que en el caso de las demandas, hay problemas típicos de tensión del apoyo. De acuerdo con Easton, la persistencia depende del mantenimiento de un nivel mínimo de lealtad hacia cada uno de los tres objetos políticos identificados. Cuando el insumo de apoyo cae por debajo de este mínimo, la persistencia de cualquier clase de sistema estará en peligro.

Easton distingue tres tipos de respuestas reguladoras frente a la tensión derivada del apoyo: 1) regulación estructural del apoyo: un caso de autotransformación que contribuye a asegurar la persistencia de un sistema de formulación de asignaciones autoritarias es aquel en que, frente al peligro de sufrir una desorganización y caos tales que las variables esenciales ya no puedan funcionar, se adopta un nuevo orden constitucional (estructura, normas y objetivos) fundamentalmente reformas del que existía antes; 2) el apoyo difuso: la inculcación en los miembros —por medio de los mecanismos usuales de socialización política— de un sistema de sentimientos de legitimidad, el reconocimiento de un bienestar general y un sentido de comunidad política, proporcionan al sistema de medidas menos radicales que la primera; 3) el apoyo específico: cuando el apoyo difuso amenaza con descender hasta un punto peligrosamente bajo y se produce a cambio de los beneficios y ventajas específicos que los miembros experimentan como parte de su condición de tales. Éste representa o refleja la satisfacción que siente un miembro cuando advierte que sus demandas fueron atendidas.

Los productos son el estatus de un orden jurídico, resoluciones y acciones administrativas, decretos, reglamentos, y otras medidas políticas formuladas por las autoridades públicas, el consenso informal de un consejo de clan, y hasta los favores y beneficios que proceden de las autoridades. Son las decisiones y acciones autorizadas de los líderes del sistema que influyen en la asignación de valores para el sistema. Los productos son los resultados primarios o inmediatos de las decisiones autorizadas, mientras que las ramificaciones secundarias o terciarias que ocurren a través del tiempo se conceptualizan como resultados. Los productos son fundamentalmente un medio de generación de apoyo específico, aun cuando a través de un cierto periodo una corriente satisfactoria de productos puede generar también incrementos en varios tipos de apoyo difuso.

La información sobre el estado del sistema y su ambiente puede ser retransmitida a las autoridades; mediante sus acciones, el sistema puede cambiar o mantener cualquier condición en que se halle. Es decir que un sistema político está dotado de retroalimentación (feedback) y de la capacidad de responder a ella. Mediante la combinación de dichas propiedades —retroalimentación y respuesta—, un sistema puede esforzarse por regular la tensión modificando o reencauzando su propia conducta.

La retroalimentación es esencialmente un proceso dinámico por cuyo conducto se comunica la información relativa a la actuación de un sistema en forma tal que se produzca el comportamiento subsiguiente del sistema. Se distinguen cuatro segmentos del nexo de retroalimentación de los sistemas que son especialmente relevantes desde el punto de vista del mantenimiento o el aumento de apoyo específico: 1) problemas de percepción y de estímulos de retroalimentación percibidos, así como las cuestiones relativas a los estímulos de retroalimentación circunstanciales; 2) niveles de satisfacción de las demandas y a la generación de apoyo negativo y positivo; 3) comunicación de respuestas de retroalimentación a las autoridades de un sistema político. Los conceptos centrales son los de precisión, distorsión, y varios tipos de demora en la comunicación de las respuestas de retroalimentación; 4) examen de la reacción del producto ante la retroalimentación hecho por las autoridades. ⁷

De la diversidad de demandas presentadas en un sistema, sus miembros —y en particular los que tienen especiales responsabilidades en el liderazgo— deben seleccionar algunas en calidad de metas y objetivos del sistema y reservar para su realización los recursos limitados de la sociedad. Si los recursos necesarios son, en gran parte, materiales, se pueden obtener mediante productos que adopten la forma de impuestos, órdenes, restricciones o expropiaciones. Si son humanos, pueden originar la organización y movilización de diversos grupos para conseguir su apoyo en favor del sistema en su conjunto y también en favor de las autoridades encargadas de adoptar objetivos específicos y llevarlos a la práctica. Easton describe un gran proceso de reconversión en el que se actúa sobre los insumos de demandas y apoyo de modo que el sistema pueda persistir y crear productos que satisfagan las demandas de algunos, por lo menos, de los miembros, reteniendo el apoyo de la mayoría.

El sistema constituye un modo de traducir en asignaciones autoritarias las demandas y el apoyo. La persistencia de un sistema, su capacidad de continuar creando productos autoritarios dependerá, por consiguiente, de que se consiga mantener en funcionamiento un proceso de conversión. Esta conclusión nos ofrece una pauta de análisis para examinar las siguientes variables: 1) la naturaleza de los insumos; 2) las condiciones variables que ejercerán una perturbación tensiva en el sistema; 3) las circunstancias del ambiente y del sistema que originen ese estado tensivo; 4) los modos habituales con que los sistemas intentaron enfrentar la tensión; 5) el rol de la retroalimentación de información; 6) el papel que desempeñan los productos en estos procesos de conversión y enfrentamiento.